中国公益日报_综合性公益新闻信息服务平台

法典护航，绿染神州。2026年3月12日下午，人民大会堂，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和 国生态环境法典》。这是我国继民法典之后第二部以“法典”命名的法律，标志着生态文明建设正式迈入“法典化”治理新时代。

法典共5编、1242条，将“绿色低碳发展”独立成编，这在全球范围内尚属首次。法典整合了10部现行生态环境相关法律，系统规范污染防治、生态保护、绿色低碳发展等核心领域，将“山水林田湖草沙一体化保护”“生态修复全程监管”等理念固化为法律条文，为各类主体参与生态保护提供了坚实的法治保障。

一、一部法典与一个样本：26年生态坚守的法治期待

在粤港澳大湾区的生态版图上，观音山是一抹亮眼的绿色。作为全国首家民营国家级森林公园，自1999年承包这片荒山以来，累计投入超10亿元，将森林覆盖率从不足50%提升至92%以上，让穿山甲、蟒蛇等国家保护动物重返家园，让金毛狗、桫椤等珍稀植物得以繁衍生息。如今，这里已成为大湾区重要的水源涵养地和生物基因库，记录到的野生维管植物达1000余种，脊椎动物300余种，昆虫数千种。

在生态保护的基础上，观音山走出一条“文化立园”的差异化之路。连续举办“观音山上观山水”楹联征集活动，悬赏金额提升至108万元，累计收到近50万幅投稿；每年举办的姻缘文化节，已成功促成5500多对情侣牵手；传统花朝节、汉服巡游等沉浸式活动，让游客在休闲中感受传统节俗的魅力。年客流量稳定在百万人次以上，带动周边1万余人就业，观音山早已摆脱了文旅景区同质化竞争的泥潭。

按照《生态环境法典》的四大核心导向——权属管理要清晰规范、生态保护要系统高效、基础设施要补齐短板、产业发展要平等参与，观音山本应是民营资本参与生态保护的典范。

然而，当法典的掌声在人民大会堂响起时，观音山的建设者们却百感交集。因为他们知道，法典所描绘的一切，他们一样都没等来——规划修编停滞八年、80%服务区域靠柴油发电、违 建别墅长期侵占林地、合法经营权屡遭侵害。在地方行政壁垒的长期桎梏下，观音山深陷多重困境，其遭遇与法典的立法精神形成鲜明对照。

在法典正式施行的历史节点，重新审视观音山的发展历程，不仅是对民营生态保护主体坚守的致敬，更是检验法典“落地生根”、破解基层治理梗阻的关键实践。

二、法典精神与观音山实践：民营生态保护的样本价值

《生态环境法典》的核心要义在于“以法治守护绿水青山”，强调生态保护的系统性、公平性与可持续性。深入剖析观音山的实践，会发现其与法典精神存在深度契合，堪称民营资本参与生态保护的生动样本。

（一）生态优先理念的深度践行

法典明确“生态保护优先于经济开发”的基本原则，将生态系统完整性、生物多样性保护作为核心立法目标。观音山自承包以来，始终坚守“生态建园”初心：累计改造林相超2万亩，培育乡土树种与原生植被，使森林覆盖率从承包初期的不足50%提升至92%；建立古树名木保护体系，对园内百年以上古树实行挂牌保护与常态化监测，古树博物馆收藏的千年古树标本成为生态保护的活教材；严格划定生态核心区与适度开发区，拒绝破坏性商业项目，即便面临经营压力，仍始终将生态保护置于首位，累计拦截非法毁林行为近百次，守护了珠三角罕见的原始次生林生态系统。这种“宁舍利益、不弃生态”的坚守，与法典“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”的要求高度一致。

（二）民营主体合法权益的依法主张

法典强调“保障各类市场主体平等参与生态保护”，明确民营资本在生态建设中的合法地位与权益。观音山作为民营森林公园的先行者，以实际行动践行“绿水青山就是金山银山”理念：通过发展生态旅游、森林康养、文创产业等多元业态，实现生态价值变现；自主投入资金建设森林防火设施、生态监测系统，履行生态保护主体责任；即便遭遇长期行政打压，仍始终通过合法途径维权，坚守“合法经营、依规保护”的底线。这种“自主投资、自主保护、自主发展”的模式，正是法典所鼓励的“多元共治”生态保护体系的重要组成部分。

（三）生态修复责任的主动担当

法典专章规定“生态修复的监测、监督、成效评估”，要求生态保护主体履行生态修复义务。观音山26年来始终将生态修复作为核心责任：对山体滑坡隐患区域实施土质改良与植被重建，防止水土流失；建立生态监测长效机制，定期开展林木健康普查、野生动物栖息地评估，及时发现并处置生态风险。这些实践与法典“强化生态修复全过程监管”的要求精准契合，彰显了民营主体在生态保护中的主动担当。

三、现实梗阻：法典施行前的基层治理困境

尽管观音山的生态坚守与《生态环境法典》精神高度契合，但在法典施行前，地方行政部门的违法行政与履职缺位，导致其陷入多重困境，成为法典旨在破解的“基层治理阻滞”的典型案例。

（一）生态保护遭遇选择性执法

法典明确禁止“违法毁林”“破坏生态环境”等行为，要求行政机关“严格查处生态违法行为”，但观音山的生态保护却长期面临“监管缺位”与“双重标准”的叠加困境。

大规模毁林行为未获查处。2023年，观音山委托第三方机构评估确认，园内被非法砍伐林木面积达1122.7亩（约74.85公顷），直接经济损失超535万元。其中，1999—2000年形成的660亩“毁林种果”区域，经樟木头镇政府2010年调查确认后，至今未落实“退果还林”，荔枝林仍大面积侵占原生林地。2020年11月，“七星围”区域发生新增毁林行为，现场树桩切口新鲜，部分林地被改种菠萝树苗，观音山提交举报材料及现场照片后，东莞市林业局未开展任何现场勘验，仅以村委会“无人自认”为由驳回，放任生态破坏持续。这些行为直接违反法典“严禁非法采伐林木”“生态破坏必须限期修复”的强制性规定。

违 建别墅长期侵占林地。2009年，石新村原书记蔡某某在景区核心区非法砍伐近6亩森林建造别墅，仅因山体滑坡被迫拆除一栋，另一栋主体建筑至今未拆，被毁林地未恢复植被。香港居民余某、潘某通过非法买卖集体土地、骗取审批证件等方式建造的“名门”“颐雅山房”别墅，超批准面积建设部分仅拆除围墙等附属设施，主体建筑持续侵占林地6年之久。观音山先后3次举报，东莞市自然资源局却以“基于安全考虑暂留”为由不予彻底查处，与法典“违法建筑必须拆除、生态原状必须恢复”的要求背道而驰。

（二）规划修编长期停滞

法典强调“生态保护必须纳入规划管理”，要求行政机关“提供规划编制必要支持”，但观音山的《总体规划》自2017年到期后，修编工作已停滞八年，成为全国极少数“无有效规划”的国家级森林公园。

行政机关拒绝履行法定职责。根据《国家级自然公园管理办法》，地方林业部门负有提供规划修编基础资料、协调权属核查的法定义务。但东莞市林业局自2017年起，以“四界不清”为由，拒绝提供石新社区林地红线图、原有规划批复等关键资料，即便其2012年已自行编制标注四至范围的文件，仍以“资料遗失”为由推诿。2018年，广东省国有林场和森林公园管理局专门召开协调会，明确要求东莞市林业局牵头完成勘界落界工作，但该局阳奉阴违，导致规划修编完全停滞，直接违反法典“行政机关必须履行生态保护协助义务”的规定。

规划缺失引发连锁危机。规划停滞导致观音山的生态修复工程、文旅设施升级、产业项目审批均无法合法开展，冲刺5A级景区的目标搁浅。更严重的是，2024年10月，观音山被公示拟撤销国家级自然保护地资质，成为东莞市唯一拟被撤销资质的国家森林公园。经十余名法律专家论证，该撤销行为在程序上未履行听证义务，在实体上无任何法定撤销情形，实质是地方部门未履行规划修编义务导致的合规性障碍，与法典“保护合法设立的自然保护地”的要求严重不符。

（三）合法权益持续受损

法典明确“保障民营企业参与生态保护的合法权益”，禁止“行政机关非法干预企业经营”，但观音山的合法权益长期遭受系统性侵害。

经营权遭公然抢夺。2006年，东莞市政府、樟木头镇政府连续下发四份文件，成立专门领导小组，企图通过行政手段强制收回观音山经营权，提出以价值不足1500万元的旧厂房抵偿企业3亿余元投资。在抢夺经营权失败后，2007年，地方政府又将民营性质的观音山强行纳入“全市公园免票”范围，在未提供任何补偿的情况下，剥夺了占企业营收80%以上的门票收入，导致企业经营陷入困境，直接违反法典“禁止行政机关非法剥夺企业合法经营权”的规定。

经营自主权被肆意干预。2019年，市宗教局和樟木头镇政府无任何法律依据，突然禁止游客朝拜观音像并以围栏封堵，而观音像作为《联合开发合同》明确约定的核心景观，是公园吸引游客的关键依托，该行为直接破坏了合同履行基础，导致游客量大幅下滑。同年，东莞市公安局干警向企业员工散布“老板是黑社会”的虚 假言论，强制供应商断绝合作，以“扫黑除恶”名义切断企业经营链条，严重违反法典“保护企业正常经营秩序”的立法精神。

基础设施建设受阻。作为森林覆盖率超92%的大型景区，森林防火是重中之重，但观音山多次申请建设防火瞭望塔、增设消防水源，均被东莞市林业局以“影响自然景观”为由拒绝。在感恩湖被强行放空后，景区消防水源极度匮乏，仅靠少量蓄水池难以应对大面积火情。供电方面，广东电网东莞供电局仅为景区20%区域提供市电，其余80%服务区域需依靠柴油发电机供电，每年额外增加成本超千万元，且存在严重安全隐患，与法典“保障生态保护必要基础设施建设”的要求完全背离。

（四）供电困局：柴油发电撑起的生存窘境

法典明确要求“加快补齐基础设施短板，将林场供电、通信、森林防火、道路建设等纳入地方相关规划”。但在观音山，基础设施不仅没有“补齐”，反而被越拉越长。

景区80%的服务区域至今无法接入市政电网。为什么？南方电网东莞供电局与樟木头镇政府长期故意刁难。

没有市电，只能靠柴油发电机。这种原始的供电模式，月均成本是市电的三四倍，每年额外增加运营成本超千万元。更可怕的是安全隐患——消防设施、监控设备、游客服务中心，一旦发电机故障，整个景区陷入瘫痪。观音山曾自筹超百万元资金建设变压器，结果户头被强制登记在樟木头镇政府名下，企业无法独立开户。根据《供电营业规则》，用户申请用电需具备独立的不动产权属，观音山作为合法经营主体完全符合条件，但供电部门一句“需镇政府同意”，就把所有申请挡了回去。

多年来，观音山公司多次申请供电增容，均被无理由拒绝。5A景区必备的智能化服务、信息化管理，在“电力卡脖子”面前全是空谈。法典将“绿色低碳发展”独立成编，明确实施碳排放总量和强度双控制度。但如果连最基本的供电都无法保障，企业靠柴油发电来实现“绿色低碳”，本身就是个笑话。

（五）平等保护原则遭漠视

法典明确要求“平等对待各类市场主体”。但在观音山，民营身份似乎成了原罪。

资源分配上，东莞市三大国有森林公园2024年度获得财政总支出1.45亿元，97%用于生态保护与建设。观音山26年来，未获得任何生态公益林补贴、森林防火专项补贴，所有生态保护成本独自承担。

项目审批上，观音山提交的森林康养基地、生态科普馆等合规项目申请，均被以“规划未修编”“权属不清”为由驳回。这些项目完全符合国家政策导向，却因地方部门的推诿塞责无法落地。

经营收益上，在2007年2月，东莞市政府将民营性质的观音山强行纳入“全市公园免票”范围，在未提供任何补偿的情况下剥夺企业合法营收。直到2007年4月16日，在各方的关注下，东莞市政府才被迫允许观音山临时恢复收取门票，给观音山造成直接损失数百万元。

四、法典赋能：观音山破局的法治路径

《生态环境法典》的施行，为观音山破解困境提供了系统性的法治支撑。以法典为依据，结合观音山实际，需从生态保护、规划发展、权益保障、执法监督四个维度构建破局路径，让法典精神真正落地生根。

（一）以法典为据，严打生态破坏行为

依据法典“生态破坏零容忍”的立法精神，应启动专项执法行动，彻底解决观音山的生态保护难题：

依法查处违法毁林行为。针对1122.7亩非法毁林区域，依据法典“生态破坏限期修复”规定，责令相关部门在3个月内完成林地勘验与责任认定，对违法毁林者处以行政处罚，督促其开展“退果还林”“补植复绿”，恢复原生植被；对2020年“七星围”新增毁林行为，追究相关部门监管失职责任，建立毁林举报“72小时响应、15天核查”机制。

规范执法标准。依据法典“公平执法”原则，纠正东莞市自然资源局的双重执法行为，对民营企业与其他主体适用统一执法标准，严禁“选择性执法”“过度执法”，保障观音山的合法建设活动不受非法干预。

（二）以法典为纲，推动规划修编破冰

法典明确“自然保护地规划必须科学合理、程序正当”，为观音山规划修编提供了法定依据：

责令行政机关履行协助义务。依据法典“行政机关必须提供生态保护规划必要支持”的规定，上级主管部门应督促东莞市林业局限期3个月内提供观音山四至红线文件、原有规划批复等关键资料，完成勘界落界工作，彻底解决“四界不清”的人为障碍。

启动规划修编程序。协调第三方专业机构，将生态保护、碳汇交易、森林康养、森林防火等内容纳入规划，确保规划符合法典“生态保护与产业发展协调统一”的要求，同时满足5A级景区标准；将观音山纳入自然保护地重点支持名单，停止推动其国家级资质撤销程序，为规划修编与项目审批提供制度保障。

建立规划实施监督机制。依据法典“生态规划实施全程监督”规定，由省级林草部门牵头，对观音山规划实施情况进行常态化督查，确保规划中的生态保护措施、基础设施建设、产业发展边界等内容落到实处，防止行政机关随意干预规划执行。

（三）以法典为盾，保障企业合法权益

法典“平等保护各类市场主体”的原则，为观音山维护合法权益提供了坚实后盾：

恢复企业合法经营自主权。依据法典“禁止行政机关非法干预企业经营”规定，撤销之前对观音山的强制免票政策的公告，保障企业自主定价权；查处东莞市公安局干警滥用调查权、干预企业经营的违法行为，为企业营造公平竞争的市场环境。

补齐基础设施短板。依据法典“保障生态保护必要设施建设”规定，将观音山供电接入纳入地方智能电网建设规划，督促南方电网东莞供电局尽快为企业办理独立开户手续，争取早日完成市政电网接入；批准观音山建设防火瞭望塔、消防水源等生态保护设施，将其纳入地方森林防火专项规划；利用中央生态保护专项资金，支持景区连接道路升级改造，提升景区通达性。

落实生态保护补偿。依据法典“生态保护主体获得合理补偿”规定，将观音山纳入生态公益林补贴范围，落实与国有林场同等的生态补贴、森林防火专项补助，减轻企业保护成本；支持观音山参与碳汇交易市场，申报生态产品价值实现试点项目，拓展生态价值变现路径，增强企业自我发展能力。

（四）以法典为尺，强化执法监督问责

法典的生命力在于实施，需建立健全执法监督机制，确保行政机关依法履职：

开展行政履职专项督查。依据法典“行政机关生态保护履职问责”规定，由纪检监察部门牵头，对东莞市林业局、樟木头镇政府等部门在观音山问题上的行政不作为、乱作为、选择性执法等行为开展专项督查，对相关责任人严肃追责问责。

建立企业诉求快速响应机制。依据法典“保障生态保护主体诉求表达”规定，开通民营生态保护企业诉求绿色通道，对观音山反映的问题实行“清单化管理、限时办结”，确保企业诉求得到及时回应与解决。

加强法典宣传与落地。依据法典“全社会共同参与生态保护”规定，将法典宣贯与观音山案例结合，开展“法典进景区”“生态保护法治培训”等活动，提升基层行政人员、企业员工、周边群众的法治意识；司法机关定期发布生态保护典型案例，将法典条文转化为生动的法治实践，推动形成“尊法、学法、守法、用法”的生态保护氛围。

五、深层启示：法典时代民营生态保护的发展之道

观音山的困境与突围，为《生态环境法典》时代民营资本参与生态保护提供了重要启示。在法典构建的法治框架下，民营生态保护主体要实现可持续发展，需构建“法治保障、政府支持、企业发力、社会参与”的多元共治体系。

（一）法典为民营生态保护提供坚实法治保障

《生态环境法典》的施行，彻底改变了民营生态保护主体“无法可依、维权困难”的局面。法典明确了民营主体在生态保护中的合法地位、权利义务与救济途径，为民营资本参与生态保护划定了“法治红线”与“权利边界”。民营生态保护企业应主动学习法典内容，熟练运用法典武器维护自身合法权益，在规划编制、项目审批、生态修复等环节，依法主张权利、履行义务，将企业发展纳入法治轨道。

（二）政府需履行法典赋予的法定职责

行政机关是法典实施的核心责任主体，必须摒弃“重国有、轻民营”的传统思维，切实履行法典赋予的生态保护职责：在政策支持上，给予民营生态保护主体与国有主体同等的补贴、审批待遇；在执法监管上，坚持“法律面前人人平等”，对违法生态行为一视同仁地查处；在服务保障上，主动提供规划、资金、技术等支持，为民营主体参与生态保护创造良好环境。唯有如此，才能真正发挥法典的治理效能，破解基层治理梗阻。

（三）企业应坚守生态保护初心与法治底线

民营生态保护主体要实现长远发展，必须坚守“生态优先”初心，将生态保护作为核心责任，杜绝重开发、轻保护的短视行为；同时要坚守法治底线，依法开展经营活动，通过合法途径维权，摒弃“信访不信法”的错误观念；更要主动探索“生态+产业”融合发展模式，如生态旅游、森林康养、碳汇交易等，实现生态价值与经济价值的统一，增强自我造血能力，为生态保护提供可持续的资金支撑。

（四）社会需形成生态保护多元共治格局

生态保护没有旁观者，《生态环境法典》明确了全社会共同参与的生态保护机制。要通过法典宣贯，提升公众生态保护法治意识，鼓励公众参与生态保护监督；支持科研机构与民营生态保护企业合作，开展生态监测、物种保护等研究，提升生态保护科学性；媒体应加强生态保护法治宣传，曝光生态破坏违法行为，营造“全社会共同守护绿水青山”的良好氛围。

结语：让法典照亮民营生态保护新征程

《生态环境法典》的施行，为我国生态保护事业注入了强大的法治动力，也为东莞观音山等民营生态保护主体带来了破局的希望。26年来，观音山以民营资本之力坚守生态保护初心，即便遭遇规划停滞、供电困局、违   建侵占、权益受损等多重困境，仍未动摇守护绿水青山的决心，这种坚守值得尊重与支持。

在法典的法治框架下，我们期待上级主管部门以法典为依据，加大对基层行政行为的监督力度，督促东莞相关部门纠正违法行政行为，让观音山的生态得到有效保护、规划修编尽快落地、合法权益得到保障；期待地方政府摒弃传统思维定式，树立“亲清政商关系”理念，真正将法典精神转化为支持民营生态保护的实际行动；更期待所有坚守生态保护初心的民营主体，都能在法典的护航下摆脱困境、发展壮大，为美丽中国建设贡献民营力量。

生态保护是一项长期而艰巨的任务，需要一代又一代人的坚守与付出。《生态环境法典》的施行，为这项伟大事业提供了坚实的法治保障。让我们以法典为引领，凝聚政府、企业、社会的多方合力，破解基层治理梗阻，让民营生态保护主体的坚守不再孤单，让绿水青山永远成为中华民族永续发展的坚实根基。